Wet ‘Werken naar vermogen’ zal onvoldoende gaan werken

Uitgangspunt

Op 1 februari 2012 heeft staatssecretaris De Krom de Wet ‘Werken naar vermogen’ (WWNV) naar de Tweede Kamer gestuurd. De WWNV voegt vier regelingen voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt samen: de WWB, de Wajong, de Wsw en de WIJ. Het uitgangspunt van deze samenvoeging is dat er één transparante, activerende regeling komt voor mensen met een arbeidsbeperking, waarbij mensen worden beoordeeld op hun mogelijkheden en niet op hun beperkingen.

Dit uitgangspunt kan zonder meer worden onderschreven. De verschillen tussen de bestaande regelingen zijn vooral historisch bepaald en eigenlijk moeilijk te rechtvaardigen. De gedachte dat mensen primair moeten worden beoordeeld op hun mogelijkheden in plaats van op hun beperkingen lag ook ten grondslag aan de succesvolle hervorming van de WAO naar de WIA. Verder kan worden gesteld dat de huidige Wajong en ook de Wsw (in termen van doorstroming) onvoldoende activerend werken. Van de Wajongers werkt ongeveer 25 procent (waarvan circa 10 procent in reguliere arbeid), terwijl schattingen van het UWV aangeven dat 60 procent van hen – met begeleiding – zou kunnen werken.

Financiële verantwoordelijkheid

Het voorstel om de samengevoegde regelingen onder (financiële) verantwoordelijkheid van één partij (de gemeenten) te brengen kan eveneens worden onderschreven. Sinds 2004 zijn de gemeenten volledig financieel verantwoordelijk voor de bijstand en dat leverde volgens evaluatieonderzoek (Bosselaar et al, 2007) een structurele daling van het aantal bijstandsuitkeringen van circa 10 procent op. Wel was sprake van afwenteling van de WWB naar de Wajong. De laatste regeling komt tot dusverre ten laste van het Rijk. Een integrale financiële verantwoordelijkheid van de gemeenten voorkomt dergelijke vormen van afwenteling.

Re-integratie

In de uitwerking van het wetsontwerp zitten verschillende kwetsbare punten die de vraag oproepen of de doelstellingen van de WWVN, te weten een hogere arbeidsparticipatie van mensen met een zekere afstand tot de arbeidsmarkt, wel zal worden gerealiseerd.

Zo wordt het budget voor re-integratie sterk beperkt. Hierop wordt een bezuiniging geboekt van structureel 300 miljoen euro (zie tabel 8.1, blz. 70 Memorie van Toelichting). Sommige onderzoeken laten niet zulke positieve resultaten zien als het gaat om de effectiviteit van re-integratie in het verleden. Maar ook is bekend dat met name Wajongers een intensieve begeleiding moeten krijgen, overigens niet alleen bij het vinden van werk, maar ook om het werk te behouden, zoals blijkt uit onderzoek van het SCP (Jehoel-Gijsbers, 2010). Een forse afname van het budget zal op dit punt niet bepaald helpen.

Verder zullen ook aan WWVN-ers kwalificatie-eisen worden gesteld, de kwaliteit van het aanbod moet in orde zijn en aansluiten bij de behoeftes op de arbeidsmarkt. Daarvoor is vaak scholing nodig, maar dat valt ook onder het re-integratiebudget en de middelen voor scholing zullen dus juist worden beperkt.

Het kabinet redeneert dat de gemeenten in de nieuwe opzet hun budgetten effectiever kunnen gaan inzetten en kosten kunnen besparen. Maar het is zeer twijfelachtig of met name de uitvoering van de Wajong werkelijk goedkoper kan worden als die door honderden gemeenten zal moeten worden gedaan, die nu de benodigde expertise daarvoor nog niet in huis hebben.

Loondispensatie

In plaats van ondersteuning bij re-integratie zet het Wetsontwerp sterk in op het instrument van loondispensatie om meer mensen aan de slag te krijgen. Werkgevers betalen mensen naar hun productiviteit en gemeenten vullen dat aan. In theorie biedt dit instrument kansen op succes, maar in de praktijk kleven er nog heel wat haken en ogen aan. De voorgestelde regeling om de loonwaarde vast te stellen is erg complex. Er moeten twee toetsen worden gedaan: de toegangstoets (die regelmatig moet worden herhaald) en de loonwaardetoets. De uitwerking daarvan kan verschillen per gemeente. De vaststelling van de loonwaarde is erg lastig, maar wel cruciaal. Bij een te hoge vastgestelde loonwaarde wordt betrokkene onaantrekkelijk voor potentiële werkgevers, bij een te lage loonwaarde moet de gemeente meer dan nodig aanvullen. Gemeenten hebben hier ook nog geen ervaring mee, behoudens lopende pilots, die echter beperkt van omvang zijn: 86 dienstverbanden per 1 november 2011.

Te vrezen valt dat werkgevers het systeem van loondispensatie als ingewikkeld en bureaucratisch zullen ervaren. De belangstelling van werkgevers om WWVN-ers te plaatsen zal wellicht groter zijn als er zo weinig mogelijk risico’s en rompslomp aan plaatsingen verbonden zijn. Bijvoorbeeld detacheringen zouden wel eens betere kansen kunnen geven om mensen met een beperking aan de slag te krijgen.

Betaling onder het minimumloon

WWVN-ers waarvoor loondispensatie wordt gebruikt krijgen zeven jaar lang een loon onder het minimumloon. Over de wenselijkheid daarvan kan verschillend worden gedacht, maar in ieder geval verzwakt het de prikkel om werk te aanvaarden, anders dan in de Memorie van Toelichting(blz 23) wordt gesteld. Hierin wordt tevens gesteld dat er door betaling onder het minimumloon een prikkel is om productiever te worden. Dat is een opmerkelijke redenatie, want het gaat voor een groot deel om mensen die een lagere productiviteit hebben vanwege een arbeidshandicap. In veel gevallen zal die handicap door sterkere prikkels niet verminderen.

Mensen zonder uitkering

De huishoudinkomenstoets leidt er toe dat een flink aantal WWVN-ers, en met name jonggehandicapten, de uitkering verliest. Het probleem hiermee is dat gemeenten geen financieel belang meer hebben om deze groep te ondersteunen bij het krijgen van werk. Immers de inzet van re-integratiemiddelen en/of loonaanvullingen leiden voor deze groep niet tot een besparing op de uitkeringslast. Te overwegen valt om voor deze groep een aparte regeling te treffen, zodat ook zij de noodzakelijke ondersteuning krijgen.

Conclusie

De uitgangspunten van de WWVN kunnen worden onderschreven. Maar er is reden tot flinke twijfel of met de in te zetten instrumenten en de daarvoor verstrekte budgetten de beoogde doelstelling om veel meer mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt aan de slag te krijgen kan worden gerealiseerd. Dat is het economische én sociale belang. Meer accent op ondersteuning en begeleiding en een minder complexe uitvoering en instrumentarium lijken daarvoor noodzakelijk.

* Dit artikel bevat de tekst van het schriftelijk commentaar dat de auteur heeft gegeven op verzoek van de Vaste Commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de Tweede Kamer.

Referenties:

Bosselaar, H., C. Bannink, C. van Deursen en W. Trommel (2007), Werkt de WWB? Resultaten van de ontwikkeling van nieuwe verhoudingen tussen Rijk en gemeenten, Den Haag, Beleidsdoorlichting begroting SZW.

Jehoel-Gijsbers, G. (red.) (2010), Beperkt aan het werk. Rapportage ziekteverzuim, arbeidsongeschiktheid en arbeidsparticipatie, Den Haag, Sociaal en Cultureel Planbureau.