Marktwerking in het natuurbeleid vraagt om een ondernemende overheid

Van het staatsinfuus af, maar wat nu?

Met het Natuurakkoord binnen handbereik, koerst het kabinet Rutte aan op een trendbreuk in het Nederlandse natuurbeleid. Er komt minder (Rijks)beleid en minder publieke financiering en vele taken worden overgedragen van Rijk naar provincies. Er zijn twee belangrijke drijfveren voor deze trendbreuk: (i) krapte in de overheidsfinanciën als gevolg van de crisis, en (ii) onvrede over een sturing en uitvoering van een natuurbeleid dat als star wordt ervaren en voeding geeft aan het gevoel dat het land ‘op slot gaat’. De nieuwe koers richt zich op een beleid dat de overheidsuitgaven minder belast en de uitvoering meer flexibel maakt, waarbij een grotere rol voor burgers, boeren en bedrijven is weggelegd. Tegen de achtergrond van het voorgaande hoef je geen profeet te zijn om te voorvoelen dat de neiging toe zal nemen om meer ‘marktwerking’ te introduceren bij het behoud van natuur. Maar wat betekent dit precies? Moeten we gaan vrezen dat het nieuwe natuurbeleid niet meer zal zijn dan een economisch vraagstuk, dat met de mantel van (beloofde) materiële voorspoed wordt bedekt? Of zitten er kansen aan het stopzetten van het staatsinfuus? En wat betekent een verschuiving naar de private markt voor de rol van de overheid en vooral, het natuurbeleid zelf? Vragen waarop we nader in zullen gaan.

Natuur in beleid: van intrinsieke naar gebruikswaarde

In 1990 werd in het Natuurbeleidsplan de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) geïntroduceerd – een samenhangend netwerk van natuurgebieden in Nederland. Enigszins gechargeerd kan worden gesteld dat de overheid vanaf de invoering van het Natuurbeleidsplan de geldkraan heeft open gezet en dat natuurterreinen werden bevloeid met subsidies. Dit beleid was gebaseerd op de intrinsieke waarde van natuur, oftewel de waarde die natuur heeft los van haar financiële, instrumentele of gebruikswaarde voor de mens. Behoud van natuur is daarbij een doel op zich: het gegeven dat planten en dieren intrinsieke waarde hebben maakt ze moreel gezien van waarde om te beschermen.

De afgelopen tijd heeft zich echter een paradigmaverschuiving voltrokken binnen het natuurbeleid. Meer dan voorheen wordt nu de gebruikswaarde van natuur benadrukt. Dit vooral als reactie op de kritiek dat door de grote nadruk op de EHS er een elitaire natuur is ontstaan die het gevolg is van het simpele gegeven dat natuurbeschermers en ecologen zich, op kosten van de hardwerkende belastingbetaler, niets hoeven aan te trekken van de smaak van diezelfde belastingbetaler. Het nut voor de mens staat momenteel voorop en dat wordt bij uitstek weerspiegeld door het hedendaagse begrip ecosysteemdiensten, ofwel de baten die de natuur de mens biedt. Maar wanneer natuur als een ‘lonend bedrijf’ wordt beschouwd dat nut oplevert en waar de maatschappelijke welvaart mee is gediend, is dan de markt beter en efficiënter in staat om het aanbod van natuur af te stemmen op de belangen en voorkeuren van burgers dan de overheid?Anders gesteld, vervalt door de paradigmaverschuiving de rol van de overheid binnen het Nederlandse natuurbeleid?

Overheid blijft noodzakelijk …

Om kort te gaan: de rol van de overheid binnen het natuurbeleid komt niet te vervallen. Dat heeft twee redenen, namelijk een economische en een bestuurskundige. Om met de economische reden te beginnen: natuur is een publiek goed en vervult tal van functies die niet op een markt worden verhandeld. Ook al staat momenteel het nut van natuur centraal, het is en blijft moeilijk om consumenten te laten betalen voor natuur. Er is sprake van marktfalen, omdat de uitkomsten van een volledig vrije marktwerking tot inefficiëntie dan wel ongewenste resultaten leidt. In de woorden van Nobelprijswinnaar Paul Samuelson (1964):

“government provides certain indispensable public services without which community life would be unthinkable and which by their nature cannot appropriately be left to private enterprises.”

Marktfalen is een belangrijk argument voor de overheid om in te grijpen. Tenminste, en daarmee zijn we bij de bestuurskundige reden aanbeland, als het belang dat ermee gemoeid is door de samenleving groot wordt geacht (of als wenselijk wordt ervaren), en de politiek zich het belang om deze reden aantrekt. Indien dit inderdaad het geval is, dan wordt er gesproken van een ‘publiek belang’. Zo beschouwd is het behoud van natuur vele decennia lang een publiek belang geweest dat overheidsingrijpen heeft gerechtvaardigd – weerspiegeld in bijvoorbeeld de Natuurbeschermingswet en de Flora- en faunawet. Maar het feit dat natuurbehoud een publiek belang dient, betekent nadrukkelijk niet, zo stelt de SER (2010), dat de centrale overheid ook altijd daadwerkelijk door actief ingrijpen een bijdrage moet leveren of kan leveren aan het borgen van dit belang. Wel geldt bij publieke belangen dat de centrale overheid altijd kan worden aangesproken op het niveau van de belangen en dat van haar maatregelen mogen worden verwacht in geval de borging van publieke belangen onder de maat blijft.

… maar tegelijkertijd meer ruimte voor private partijen

De praktische behoefte aan een interventionistische overheid betekent evenwel niet dat private partijen geen rol in natuurbescherming kunnen spelen. Juist nu de tijdsgeest vraagt om argumenten voor natuurbehoud die zakelijk kunnen worden besproken, liefst met de rekenmachine in de hand, en het kabinet in een decor van bezuinigingen gebiologeerd is door cijfers en geld, ontstaat er meer ruimte voor marktwerking. Het argument daarbij is dat marktpartijen natuurbescherming efficiënter kunnen oppakken dan de overheid zelf (zie bijvoorbeeld het pleidooi van de particuliere grondbezitters (FPG) en de houtindustrie (AVIH) voor een omslag in het bosbeleid, waarbij natuurbehoud wordt gekoppeld aan economisch profijtelijke bosbouw).

Bij (meer) marktwerking binnen de natuurbescherming gaat het vooral om concurrentie om de markt en niet om concurrentie op de markt. Concurrentie om de markt betekent dat er veelal sprake is van slechts één aanbieder, en ontstaat als via een wettelijk monopolie voor een afgesproken periode het exclusieve leverings- of gebruiksrecht via aanbesteding tot stand komt. De overheid speelt bij dit alles een opdrachtgeverrol, ze blijft contractpartij in de dienstverlening. Een voorbeeld van concurrentie om de markt binnen het natuurbeleid is agrarisch natuurbeheer, een publiek-private partnership waarbij overheidssubsidies, particulier initiatief en marktwerking worden gecombineerd. De overheid sluit hierbij contracten met boeren af, waarin wordt vastgelegd welke natuurbeheeractiviteiten de boer dient te ondernemen en hoeveel compensatie hij daarvoor krijgt. Maar dat dit nog efficiënter kan dan nu het geval is, bewijzen Van Soest en Dijk (2011). Zij laten zien dat door ‘subsidies op maat’ en veilingen de kosten van agrarisch natuurbeheer voor de overheid met een derde kunnen worden teruggebracht.

Naar een nieuw evenwicht

Overheidsingrijpen leidt tot kwaliteit, marktwerking tot efficiëntie: in dat malletje wordt de keuze voor markt of overheid momenteel geperst. Maar in plaats van een al bij voorbaat dichtgetimmerde stellingname voor of tegen de markt dan wel voor of tegen de overheid dient er veeleer gekeken te worden naar het feitelijke beleidsdoel – in dit geval natuurbehoud – dat gerealiseerd moet worden. Marktwerking is geen doel, maar middel. Een middel dat bijdraagt aan maximalisatie, of op zijn minst verhoging, van de welvaart.

Tegelijkertijd geldt dat decentralisatie, marktwerking en meer ruimte voor private partijen een actieve en sterke overheid vereisen. Populair geformuleerd: minder overheidsbemoeienis binnen de natuurbescherming moet er niet toe leiden dat de overheid een nietszeggend watje wordt. Een boodschap die eerder al door Van der Ploeg en anderen (2011) – maar dan specifiek voor het milieubeleid – werd uitgedragen. Hierbij richtten zij zich vooral op het beprijzen van milieuschaarste (zoals water, CO2-emissies en weggebruik) door de overheid, via een slim samenspel van belastingen en subsidies. Maar natuurbeleid is doorgaans minder abstract dan milieubeleid. Burgers hebben veeleer een binding met natuur en landschap – al is het maar als goedkoop recreatiedecor – dan met lucht-, bodem- of waterkwaliteit. Een beleid van louter beprijzen werkt daarom niet uitnodigend naar burgers om actief te participeren en zicht te verbinden aan de realisatie van natuurbeleidsdoelen. Daartoe moet er meer ruimte komen om doelstellingen van het natuurbeleid van ‘onderaf’ aan te pakken.

De praktische behoefte aan een interventionistische overheid is boven elke twijfel verheven, maar zij dient het natuurbeleid evenwel daadkrachtiger op te pakken dan de afgelopen jaren is gebeurd. Privaat wat privaat kan, en publiek wat publiek moet. Dus niet een overheidsgedomineerde natuur- en landschapsontwikkeling, maar een nieuw evenwicht tussen publieke en private bemoeienis met de inrichting, beheer en onderhoud van natuur en landschap.

Om het één en ander concreet te maken, en voortbordurend op werk van Donahue en Zeckhauser (2008), stellen wij dat het nieuwe natuurbeleid vraagt om een actieve overheid op zes gebieden.

1. Contractvorm. Ten eerste gaat het om het afwegen van de formele relatie, variërend van formele contracten tot informele afspraken om private partijen vrij te laten. Centraal hierbij staat de vraag hoe en waar private partijen betrokken zullen raken. Mogen ze bijvoorbeeld binnen de EHS en Natura 2000 natuurbeheer gaan verzorgen? En zo ja, hoe dan precies?

2. Duur contract. Een tweede gebied is de duur van de marktwerking. Moet bijvoorbeeld het private beheer van een natuurpark gebonden worden aan een tijdsduur, waarna de balans wordt opgemaakt?

3. Opdrachtgeverschap. Ten derde gaat het om de focus. Geven de overheden de opdrachtnemers een concreet doel mee, of slechts algemene richtlijnen? Hier speelt ook de vraag of er een chronologie in zit (‘eerst dit dan dat’). En ook: mogen afspraken zich ontwikkelen over de tijd?

4. Samenwerking. Een vierde gebied betreft de deelname en diversiteit van partijen. Is er voor natuurbehoud in een gebied de inzet van specifieke partijen vereist, zoals Staatsbosbeheer, Natuurmonumenten en recreatieondernemers? En hoe ziet de (al dan niet verplichte) rol van de overheid eruit – is zij bijvoorbeeld enkel deelnemer in een stuurgroep, of dient zij als vergunningsverlener?

5. Conflictbeheersing. Ten vijfde gaat het om de stabiliteit van de relatie tussen betrokken partijen, ofwel wat er gedaan kan worden bij conflicten en in welke mate er ingegrepen kan worden. Zo kan accreditatie en certificering van een publieke-private samenwerking, met verplichte vormen van conflictbemiddeling, voor een zekere regelgebondenheid zorgen en een mechanisme bieden voor zowel het voorkomen als het oplossen van conflicten.

6. Vrijheden. Tot slot een gerelateerd thema: welk gedrag is toegestaan, ofwel hoeveel ‘vrijheid’ mogen de partijen hebben in de inrichting en beheer van het natuurbeleid? Is een golfbaan toegestaan binnen de EHS, en wie verleent toestemming hiervoor – de nationale overheid of de gemeente? En op welke wijze mag de golfbaan in het natuurgebied worden ingepast?

Binnen het natuurbehoud heeft de overheid decennialang een cruciale financiële schakel vervuld. Nu de rollen in korte tijd verschuiven, is de vraag hoe het onderlinge vertrouwen tussen de partijen zich manifesteert. De problemen tussen staatssecretaris Bleker en provincies over het zogenaamde Natuurakkoord, maar ook de perikelen rondom het Oostvaarderswold, zijn wat dat betreft illustratief voor de huidige cocktail van nieuwe partijen, oude belangen en een verstoord vertrouwen. Des te meer reden voor de overheid actief te worden op bovenstaande zes gebieden, en zo blijk te geven dat ze nieuwe vormen van natuurbescherming serieus wil omarmen. Omarmen, inderdaad, en niet wurgen.

Referenties

Donahue, J.D. en R.J. Zeckhauser. 2008. Public-Private Collaboration. pp.497-525, in: M. Moran, M. Rein en R.E. Goodin. The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford University Press.

Ploeg, R. van der, H. Vollenbergh en A. de Zeeuw. 2011. Milieubeleid vergt sterke rol overheid – crisis of niet. Me Judice, 28 november 2011.

Samuelson, P.A. 1964. Economics: An Introductory Analysis. 6th edition. New York, McGraw-Hill.

SER. 2010. Overheid én Markt; Het Resultaat telt! Voorbereiding bepalend voor Succes. Den Haag, SER, Advies 10/01.

Soest, D. van en J. Dijk. 2011. De economische efficiëntie van agrarisch natuurbeheer. Economisch Statistische Berichten, 96 (4612s), pp. 11-15.