Het braafste jongetje van de Europese klas blijven?
Bij zijn aantreden in 2010 maakte het kabinet bekend €18 miljard te zullen bezuinigen om de overheidsfinanciën op orde te brengen. Nu, amper twee jaar later blijkt dat onvoldoende te zijn en is Den Haag nieuwe bezuinigingsopties aan het verkennen die nog eens miljarden extra moeten opleveren. Mede als gevolg van de verslechterde vooruitzichten valt het begrotingstekort hoger uit dan verwacht, terwijl de aangescherpte afspraken over begrotingsdiscipline in het eurogebied tot actie nopen. En als je in Europa hoog van de toren blaast als het gaat over begrotingsdiscipline, moet je natuurlijk zelf het goede voorbeeld geven. Ook denkt het kabinet de hete adem van de kredietbeoordelaars in zijn nek te voelen. Dat is echter een misvatting. De vraag is of de extra budgettaire saneringen het toch al sombere economische klimaat niet zullen verergeren en zo nieuwe bezuinigingen noodzakelijk maken.
Begrotingsdiscipline
Wat begon als twijfel aan de schuldhoudbaarheid van de Griekse staat, is inmiddels omgeslagen in een vertrouwenscrisis in het vermogen van Europese politici om de crisis op te lossen. Voor de kredietbeoordelaar S&P zijn het politieke getreuzel en het uitblijven van structurele economische hervormingen die op lange termijn moeten leiden tot een grotere economische en begrotingsintegratie in de eurozone belangrijke redenen geweest om onlangs de kredietwaardigheid van negen eurolanden te verlagen (S&P, 2012). Daadkrachtig politiek optreden is des te belangrijker nu de financiële verwevenheid tussen de eurolanden nog sterker is geworden als gevolg van verleende garanties voor elkaars schulden.
Na bijna twee jaar naarstig op zoek te zijn geweest naar een wondermiddel voor de uit de hand gelopen overheidsfinanciën is tijdens de Eurotop eind januari de laatste hand gelegd aan het verdrag dat de budgettaire en economische coördinatie in de eurozone moet versterken. Een belangrijk onderdeel van dit verdrag vormen de aangescherpte begrotingsregels. Zo moeten overheidsbegrotingen van alle eurolanden in evenwicht zijn of een overschot vertonen. Anders gezegd, het structurele begrotingstekort mag over meerdere jaren niet boven de 0,5% van het BBP uitkomen. Tevens mag de Europese Commissie automatisch sancties opleggen aan lidsta-ten die een tekort hoger dan 3% van het BBP hebben en er komen nadere regels voor lidstaten met een staatsschuld die hoger ligt dan 60% van het BBP.
Hoewel de versterking van de budgettaire regelgeving een stap in de goede richting is, zijn de effectieve toepassing en afdwingbaarheid ervan een belangrijke voorwaarde om deze aangescherpte begrotingsregels te laten werken. Het aangepaste budgettaire kader zwakt de invloed van de individuele lidstaten weliswaar af, maar de Europese Commissie kan nog steeds niet zelfstandig een lidstaat ter verantwoording roepen. Hierdoor staat de deur op een kier voor een hernieuwde discussie over de effectiviteit van de besluitvormingsstructuur in het eurogebied.
Tevens komt de nadruk te liggen op korte termijn budgettaire saneringen omdat alle euro-landen zo snel mogelijk willen voldoen aan de aangescherpte regels van het begrotingspact. Elke lidstaat zal kiezen voor maatregelen waarvan de opbrengst snel en duidelijk is, waardoor het eurogebied in een neerwaartse spiraal van bezuinigingen en groeivertraging dreigt weg te glijden. Een automatische begrotingsnorm beperkt immers de ruimte voor anticyclisch begrotingsbeleid. In dit verband schrijft de kredietbeoordelaar S&P (2012) in zijn recente rapport “As such, we believe that a reform process based on a pillar of fiscal austerity alone risks becoming self-defeating, as domestic demand falls in line with consumers' rising concerns about job security and disposable incomes, eroding national tax revenues.”
Economische hervormingen die uitzicht bieden op een structurele daling van de schuldquote en tegelijkertijd het lange termijn groeivermogen versterken, liggen politiek gezien gevoelig. De opbrengsten van deze hervormingen zijn op korte termijn vaak minder groot, terwijl de lasten vaak direct zichtbaar zijn.
Wel of geen extra bezuinigingen?
Terwijl Nederland begin januari de dans ontsprong en de hoogste kredietwaardigheid behield, gaf de kredietbeoordelaar S&P aan dat een forse verslechtering van de overheidsbegroting tijdens deze kabinetsperiode aanleiding kan zijn voor de verlaging van de Nederlandse kredietstatus.
Deze aankondiging zal, samen met de aangescherpte begrotingsregels, door het kabinet worden aangegrepen als rechtvaardiging voor de extra bezuinigingen. Want ondanks eerdere bezuinigingsmaatregelen en vooral als gevolg van verslechterde groeivooruitzichten ligt het begrotingstekort in 2012 volgens het CPB (2011a) naar verwachting met 4,1% van het BBP ruim 1,5%-punt hoger dan het tekort in de Startnota (2010) en overschrijdt daarmee de signaalwaarde (figuur 1). Eerder liet Den Haag weten dat extra bezuinigingen van €5 tot €10 miljard nodig zijn bovenop het bestaande maatregelenpakket van €18 miljard om het beoogde begrotingssaldo uit de startnota aan het einde van de kabinetsperiode te kunnen realiseren. Inmiddels wordt door verschillende media gemeld dat in het slechtste scenario extra bezuinigingen kunnen oplopen tot €15 miljard.
Figuur 1: Begrotingstekort valt opnieuw hoger uit dan verwacht
Bron: Ministerie van Financiën, CPB
Onze beleidsmakers vrezen dat een verslappende begrotingsdiscipline ten koste zal gaan van de Nederlandse kredietwaardigheid en daarmee een neerwaartse spiraal van toenemende rentelasten en oplopende overheidsschuld op gang zal brengen. De financiële markten denken daar klaarblijkelijk anders over. Sinds het begin van de kredietcrisis is de overheidsschuld met ruim 20% gestegen, maar de rente die de Nederlandse overheid op nieuw uitgegeven overheidspapier betaalt, is één van de laagste in Europa.
Bovendien blijkt uit het recente onderzoek van de ECB (2011) dat de rentestijging als gevolg van een zogenaamd credit rating event (een afwaardering) beperkt blijft tot slechts acht basispunten. De financiële markten prijzen het risico immers in zodra de kredietbeoordelaar laat doorschemeren dat een afwaardering op handen is. Uit eigen berekeningen van het Ministerie van Financiën blijkt dat wanneer de rente tot 5% stijgt in 2015 de extra rentebetalingen in deze periode met iets meer dan €6 miljard zullen oplopen (Het Agentschap, 2011) (uitgaande van een 7-jaars gecentreerde portefeuille; de rente op nieuw uitgegeven 7-jaars Nederlands staatspapier schommelt nu rond de 1,5 procent - voor de huidige crisis was dat nog circa 4 procent; in 2011 bedroegen de rentebetalingen 12 mld euro). Dit wijst erop dat de renteontwikkeling op dit moment nog wel eens de minste zorg voor de Nederlandse overheid kan zijn.
In het huidige economische klimaat kunnen extra bezuinigingen de problemen versterken. Het CPB (2011b) concludeerde dat de economische neergang in 2009 in Nederland duidelijk dieper zou zijn geweest en tot ruim 100.000 meer werklozen zou hebben geleid als op de recessie zou zijn gereageerd met extra korte termijn bezuinigingen (in 2009 en 2010 is automatisch voor ruim 60 mld euro gestimuleerd; de extra uitgaven en lastenverlichtingen bedroegen in deze twee jaar 11 mld euro, zie Miljoenennota 2010).
Het uitstel van korte termijn bezuinigingen is echter alleen mogelijk wanneer geloofwaardige structurele hervormingen worden doorgevoerd die ook na de huidige kabinetsperiode voor voldoende opbrengsten voor de schatkist zorgen en de kredietwaardigheid veiligstellen. Bij een structurele groei van 1,5% en een inflatie van 2%, blijft de schuldquote stijgen zolang het overheidstekort groter is dan 2,2% van het BBP. Bij begrotingsevenwicht duurt het tot ver na 2020 voordat de schuld weer terug is op het pre-crisis niveau (Tweede Kamer, 2011).
Figuur 2: De ongedekte rekening van de toekomst in internationaal perspectief
Bron: IMF
Het probleem van de Nederlandse overheidsfinanciën zit vooral in de ongedekte rekening van de toekomst. In vergelijking met andere landen heeft Nederland relatief genereuze sociale zekerheidsvoorzieningen en een uitgebreid (publiek) zorgstelsel. Deze zorgen voor sterk oplopende kosten als gevolg van de vergrijzing (figuur 2).
De bezuinigingsmaatregelen die het kabinet tot nu toe heeft genomen zorgen weliswaar voor een dalend begrotingstekort tijdens de huidige kabinetsperiode, maar ze zijn onvoldoende structureel van aard om de lange termijn houdbaarheid van de overheidsfinanciën te garanderen. Uit de berekeningen van het CPB (2010a) blijkt dat het bezuinigingspakket van €18 miljard het houdbaarheidstekort met 3,1% van het BBP, oftewel €20 miljard, vermindert (de toekomstige inkomsten zijn onvoldoende om de toekomstige uitgaven incl. rente op bestaande overheidsschuld te betalen; dit houdbaarheidstekort raamt het CPB op 4,2 procent van het BBP, oftewel 27 mld euro). Slechts 0,5% van het BBP (€4 miljard) van de verbetering komt door de structurele maatregelen. Veruit het grootste deel van deze verbetering, 2,3% van het BBP (€15 miljard), is te danken aan de beoogde verbetering van het begrotingssaldo in 2015. Als dit begrotingssaldo aan het einde van de huidige kabinetsperiode niet wordt gerealiseerd en bij ongewijzigd beleid dan is het houdbaarheidstekort hoogstwaarschijnlijk even groot als aan het begin van de kabinetsperiode. Nogmaals: de kaasschaafmethode toepassen is dus ook niet de oplossing.
De uitgelekte extra bezuinigingsopties bewijzen bovendien dat de mogelijkheden voor de kaasschaafmethode zijn uitgeput en de structurele hervormingen onvermijdelijk zijn (De Telegraaf, 2012). Zo worden niet alleen een inkorting van de WW-duur en een versoepeling van het ontslagrecht genoemd, maar ook een versnelde verhoging van de pensioenleeftijd naar 68 jaar in 2025 en een aanpassing van de hypotheekrenteaftrek behoren tot de mogelijkheden. Indien het kabinet nu al had gekozen voor een versnelde verhoging van de pensioenleeftijd naar 67 jaar in combinatie met een koppeling aan de levensverwachting en een versobering van de collectieve zorguitgaven gefinancierd uit de AWBZ dan zou dat op termijn structureel €8 miljard respectievelijk €10 miljard opleveren voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën (CPB, 2010b). Deze twee maatregelen leveren structureel meer op dan de 121 maatregelen uit het regeerakkoord van dit kabinet gezamenlijk. Het politieke onvermogen om de hete hangijzers op het terrein van de pensioenen, de arbeidsmarkt voor oudere werknemers, de gezondheidszorg en de woningmarkt tijdig aan te pakken kan voor financiële markten en kredietbeoordelaars de voornaamste reden zijn om te twijfelen aan de solvabiliteit van de Nederlandse overheidsfinanciën.
Begrotingsconsolidatie: niet allemaal tegelijk
Het kabinet lijkt zich niet te realiseren dat aanvullende bezuinigingsmaatregelen in het huidige onzekere economische klimaat niet alleen een sterk procyclisch effect zullen hebben op de Nederlandse economie, maar ook de economie van het eurogebied geen dienst zullen bewijzen. Dit vraagt om een gecoördineerde aanpak. Zo kunnen vooral zuidelijke eurolanden met een zware schuldenlast en forse financieringskosten zich niet veroorloven om be-zuinigingsplannen voor zich uit te schuiven (figuur 3). Financiële markten hebben nu al geen vertrouwen in deze lidstaten, waardoor nu niet ingrijpen nog duurder zou zijn en de politieke en economische instabiliteit in deze landen in de hand zou werken.
Voor eurolanden met een solide reputatie op de financiële markten, zoals Duitsland en Nederland, is de begrotingsconsolidatie niet minder belangrijk, maar de uitvoering kan er geleidelijker verlopen. Hoewel de uitgangspositie van noordelijke eurolanden nu moeilijker is dan aan het begin van de financiële crisis dringt ook het IMF (2012) aan op een flexibele uitvoering van de bezuinigingsplannen als de economische situatie verslechtert. In dat geval moeten deze landen zich niet blindstaren op korte termijn bezuinigingen, maar automatische stabilisatoren laten werken om een neerwaartse spiraal van vraaguitval in Europa te voorkomen.
Figuur 3: Begrotingsconsolidatie in internationaal perspectief
Noot: * Begrotingsimpuls: het verschil tussen het structureel primair saldo in 2011 en 2012. Minteken impliceert een verbetering van de begrotingspositie. ** BBP-groei: het verschil tussen de BBP-groei in 2011 en 2012. Bron: IMF
De prijs die voor het voeren van anticyclisch begrotingsbeleid wordt betaald via een verslechtering van de overheidsfinanciën moet op termijn wel worden terugbetaald. Dan zijn juist structurele maatregelen nodig die de overheidsfinanciën naar een houdbaar pad moeten loodsen, want een verdere verslechtering van uitgangspositie vertaalt zich door in een hogere houdbaarheidsopgave voor de lange termijn. Op korte termijn vereist dit dat politici duidelijke structurele keuzes maken die moeten resulteren in een geloofwaardige hervormingsstrategie voor middellange termijn.
Tot slot
Volgens het Nederlandse kabinet lijkt het op korte termijn saneren van de overheidsfinanciën het enige juiste antwoord te zijn op de huidige crisis zonder zich te realiseren dat het nationale bezuinigingsbeleid ten tijde van een verslechterend economisch klimaat schadelijk is voor de Nederlandse economie alsook de economie van het eurogebied. Waar het om gaat is een afwe-ging tussen op korte termijn het braafste jongetje van de Europese klas willen zijn met een economische neergang en meer werklozen tot gevolg, of op langere termijn streven naar gezonde overheidsfinanciën en de effectieve vraag binnen Europa nog enigszins op peil houden. Dat met het uitstel van budgettaire sanering in Nederland op korte termijn niet voldaan wordt aan de aangescherpte Europese begrotingsregels moet op de koop toe worden genomen. Dit zal overigens voor meer eurolanden gelden. Wat de politici maar moeilijk willen geloven, is dat hoe langer we wachten met het doorvoeren van noodzakelijke structurele hervormingen en de centrale economische en begrotingscoördinatie in het eurogebied, des te groter de kosten zullen zijn voor de belastingbetalers in afzonderlijke lidstaten.
Referenties
CPB (2010a), Analyse economische effecten financieel kader, CPB Notitie, Den Haag.
CPB (2010b), Vergrijzing ver¬deeld: Toekomst van de Ne¬derlandse over¬heidsfinanciën, CPB Document No 86, Den Haag.
CPB (2011a), Macro Economische Verkenning 2012, Den Haag.
CPB (2011b), Effecten stimuleringspakket, CPB Notitie, Den Haag.
De Telegraaf, Kabinet kijkt naar extra bezuinigingen, 1 februari 2012.
ECB (2011), Sovereign credit ratings and financial market linkages. Application to European data, Working Paper Serie No 1347, Frankfurt am Main.
Europese Commissie (2011), Public finances in EMU – 2011, Directorate General Economic and Financial Affairs, European Economy 3|2011.
Het Agentschap (2011), Outlook 2012, Ministerie van Financiën, Den Haag.
IMF (2012), As Downside Risks Rise, Fiscal Policy Has To Walk a Narrow Path, Fiscal Monitor Update, Washington.
Ministerie van Financiën en Ministerie van Buitenlandse Zaken (2012), Verdrag voor een versterkte economische unie, Brief aan de Tweede Kamer, Den Haag.
Standard & Poor’s (2012), Standard & Poor’s takes various ratings actions on 16 Eurozone sover-eign governments, Ratings Direct.
Tweede Kamer (2009), Nota over de toestand van ’s Rijks financiën, Miljoenennota 2010, 32 123 (nr.1), Den Haag.
Tweede Kamer (2010), Nota over de toestand van ’s Rijks financiën, Startnota, 32 500 (nr. 29), Den Haag.
Tweede Kamer (2011), Nota over de toestand van ’s Rijks financiën, Miljoenennota 2012, 33 000 (nr.1), Den Haag.
Verbon, H. (2011), Nationaal begrotingsbeleid moet Europese dimensie krijgen, in: De economische toekomst van Nederland, KVS Preadviezen, Sdu Uitgevers.