De grondprijs: een schat aan informatie
Wie zou er geraden hebben dat woningbouwgrond in de Amsterdamse Grachtengordel meer dan tweehonderd keer meer waard is dan in de meest afgelegen gemeenten van ons land? Figuur 1, gebaseerd op de studie Stad en land (De Groot e.a., 2010), toont een dergelijke variatie in grondprijzen.
Figuur 1: Grote verschillen in de prijs van bewoonde grond
In zwart: GSA-grens. Bron: De Groot e.a. (2010) op basis van data van NVM.
Die variatie is in de afgelopen decennia bovendien alleen maar groter geworden. Een belangrijk deel van deze variatie laat zich eenvoudig verklaren aan de hand van een beperkt aantal factoren (zie tabel 1).
Tabel 1: Variatie in grondprijzen is goed te verklaren
In grote steden ligt het loon ook na correctie voor persoonskenmerken zo’n 10% hoger dan op het platteland (zie Groot e.a., 2011). Dat vergroot de bereidheid om te betalen voor plekken van waaruit die banen goed bereikbaar zijn. Minstens zo belangrijk is echter de consumptiekant. Het succes van steden wordt deels bepaald door hun culturele aanbod, zowel in de vorm van winkels als musea, historische stadscentra, etc. Leuke winkels en goede restaurants dragen bijvoorbeeld bij aan de hoge grondprijzen in steden als Amsterdam, Maastricht, Den Bosch en Den Haag. Ook de bereikbaarheid van open ruimte en natuur spelen een rol, terwijl verloedering en overlast de grondprijs drukken (zie ook Marlet, 2009).
De geobserveerde variatie in grondprijzen reflecteert aldus de waarde die mensen aan al deze stedelijke kenmerken hechten: als iemand honderd euro per vierkante meter meer wil betalen voor de nabijheid tot een theater of station, dan is dit blijkbaar het bedrag dat hij of zij op wil geven voor het gebruik ervan. De waarde van lokale voorzieningen en de baten van lokale investeringen kapitaliseren met andere woorden in de grondprijs. Figuur 2 illustreert dit bij wijze van voorbeeld voor de waarde van nabijheid tot podiumkunsten, die sterk geconcentreerd blijkt in de steden.
Figuur 2: De waarde van nabijheid tot podiumkunsten is in steden geconcentreerd
In zwart: GSA-grens. Bron: De Groot e.a. (2010) op basis van data van NVM.
Moe Green, de regel van Paul Samuelson en het Henry George theorema
Een fascinerende implicatie van het kapitalisatieresultaat is dat een private grondontwikkelaar de juiste prikkels heeft om het maatschappelijk wenselijke aanbod van voorzieningen te realiseren, mits het gebied dat hij of zij ontwikkelt maar groot genoeg is om alle mogelijke externe effecten te internaliseren. De grondopbrengst die een extra investering in voorzieningen tot gevolg heeft komt immers overeen met de waarde die gebruikers eraan hechten, en de ontwikkelaar zal net zolang doorgaan met investeren totdat de opbrengsten gelijk zijn aan de kosten. Hiermee is voldaan aan Paul Samuelson’s regel voor het optimale niveau van investeringen in publieke goederen (Samuelson, 1954).
In de film The Godfather figureert zo’n private grondontwikkelaar in de persoon van Moe Green, de denkbeeldige oprichter van Las Vegas. Alles wat hij aan het verhuren van de woestijngrond verdiende werd geïnvesteerd om zijn stad te verfraaien: het Bellagio nog mooier, The Strip nog langer. Figuur 3 geeft zijn stad schematisch weer.
Figuur 3: Grondwaardesurplus meet baten van lokale investeringen in de stad van Moe Green
Alle voorzieningen zijn gelegen in het centrum en gebruikers wonen daar omheen. Mensen buiten de stad maken geen gebruik van de voorzieningen. Omdat iedereen in een ruimtelijk evenwicht uiteindelijk even goed af moet zijn, betalen mensen in het centrum een premie voor de grond, die overeenkomt met het voordeel dat zij van het gebruik van de centrumvoorzieningen ondervinden. In buitenwijken komt de premie overeen met het verschil tussen dit gebruikersvoordeel en de kosten om naar het centrum te reizen. Het gele vierkant in Figuur 3 meet daarom het totale gebruikersvoordeel en de rode driehoek meet het verschil tussen dit voordeel en de totale reiskosten – het netto gebruikersvoordeel. De rode driehoek meet echter ook het grondwaardesurplus, ofwel de winst die Moe Green maakt als hij woestijngrond bebouwt en vervolgens verhuurt of doorverkoopt. Maximalisatie van deze winst komt dus overeen met maximalisatie van het netto gebruikersvoordeel van de voorziening. Vrije toetreding van ontwikkelaars zorgt er vervolgens voor dat de uitgaven aan voorzieningen in evenwicht precies gelijk zijn aan de grondopbrengsten. Een resultaat dat ook wel bekend staat als het Henry George theorema (naar de 19e eeuwse socialist en econoom Henry George (1839–1897); zie bijvoorbeeld Arnott en Stiglitz, 1979, en Flatters e.a., 1974, voor een formeel bewijs van dit resultaat dat intuïtief reeds is terug te vinden in het werk van onder andere John Stuart Mill). In een dergelijk evenwicht is het niet meer rendabel om nog een Las Vegas uit de grond te stampen.
Hoe vreemd het ook lijkt om een gemeentelijke overheid te vergelijken met een gangster als Moe Green, toch kunnen we veel van dit eenvoudige model leren. Als gemeenten de mogelijkheid hebben om het grondwaardesurplus af te romen, dan is beleid dat dit surplus na aftrek van de investeringskosten zo groot mogelijk maakt maatschappelijk efficiënt. Gemeenten die proberen om hun netto belastingopbrengst te maximaliseren hebben dus de juiste prikkels (zie ook Allers, 2011). Een bijdrage van het rijk is dan overbodig. Voorwaarde is wel dat de baten van investeringen in de eigen gemeente neerslaan, maar voor de meeste voorzieningen blijkt dat aardig op te gaan: mensen reizen veel verder voor hun werk dan voor een bezoekje aan concert of kroeg. Baten van lokale voorzieningen slaan met andere woorden sterk lokaal neer.
Tussen droom en daad...
De mogelijkheid om grond te belasten is in de praktijk echter onvolmaakt, omdat het moeilijk is om de waarde van grond en opstal uit elkaar te houden. Dit kan leiden tot een hold-up probleem bij investeringen in vastgoed: kan ik hard maken dat de waarde van mijn pand het resultaat is van de bouwkosten die ik heb gemaakt, of zal de gemeente deze waarde aan de grond toeschrijven en ermee vandoor gaan? Dit helpt misschien om te begrijpen dat gemeenten niet volledig uit de OZB gefinancierd worden.
Tabel 2: Lokale belastingen beslaan nog geen 10% van gemeentelijke inkomsten
Tabel 2 laat zien dat de OZB momenteel in Nederland nog geen tien procent uitmaakt van gemeentelijke inkomsten, terwijl meer dan de helft direct van het Rijk afkomstig is (zie ook Bos, 2010). Hoewel rijksuitkeringen in principe op het grondwaardesurplus gebaseerd zouden kunnen worden, kleven er aan dit alternatief wel nadelen. Ze worden namelijk gefinancierd uit een belasting op inkomen en dit verstoort de locatiekeuze: mensen betalen meer belasting in steden waar de productiviteit hoger ligt. Vanwege externe agglomeratievoordelen in productie (zie Groot e.a., 2011) zou je juist het omgekeerde willen. Gebruikstarieven vormen een andere financieringsbron. Investeringen in openbaar vervoer kunnen bijvoorbeeld terugverdiend worden uit kaartjes. Echter, als het tarief hoger is dan de marginale kosten van het gebruik, dan leidt dit tot onderbenutting van de voorziening. Het zou daarom verstandig zijn om grondopbrengsten een grotere rol te geven in lokale overheidsfinanciën. Een realistische eerste stap daartoe is om belastingen die over grond geheven worden, zoals de overdrachtsbelasting en het eigenwoningforfait, direct aan gemeenten uit te keren. Daar hoeft geen gemeentefonds tussen te zitten.
Succesvolle steden, dure grond en het ruimtelijke ordeningsbeleid
In steden waar het goed gaat is de grond duur. Mensen betalen immers graag iets extra’s om van de hoge lonen en goede voorzieningen te profiteren. Bouwgrond levert hier dus veel op. Ruimtelijke ordeningsbeleid dat grond beschikbaar maakt op plekken waar de prijzen hoog zijn, zorgt ervoor dat er in deze steden nog meer mensen van de hoge lonen en voorzieningen die samenhangen met agglomeratievoordelen kunnen profiteren. Bovendien versterken deze nieuwe mensen de al aanwezige voordelen van agglomeratie. Er is dus veel voor te zeggen om de grondprijs niet alleen in de gemeentelijke overheidsfinanciën maar ook in het ruimtelijke ordeningsbeleid centraal te stellen.
Dergelijke ontwikkelingen hebben uiteraard hun keerzijde. De huidige negatieve dynamiek in krimpregio’s getuigt hiervan. Een natuurlijke reflex is om krimpregio’s met centrale middelen te ondersteunen. Vanuit efficiëntieoverwegingen kunnen bij een dergelijk beleid forse kanttekeningen geplaatst worden. De baten van dergelijke steun blijken uit empirisch onderzoek neer te slaan bij grondeigenaren (zie bijvoorbeeld Hilber e.a., 2011). Goedbedoeld beleid helpt dus niet de mensen waar het beleid zich op beoogt te richten. Glaeser (2011, p. 250) zegt hierover dat ‘... throwing resources at troubled firms or troubled cities is usually a terribly inefficient means of taking care of troubled people. Helping poor people is an appropriate task for government but helping poor places and poorly run business is not.’ Met het oog op de voortgaande krimp is dit een ongemakkelijke maar belangrijke waarschuwing voor de ontwikkelaars van regionaal beleid die zeker in ons egalitaire land een grondige omslag in ons denken over zinvol regionaal beleid vereist.
Referenties
Allers, M.A. (2011), Het CPB en de gemeentefinanciën, Economisch Statistische Berichten, 96, 301-302.
Arnott, R. en J. Stiglitz (1979), Aggregate land rents, expenditure on public goods and optimal city size, Quarterly Journal of Economics, 93, pp. 473-500.
Bos, F. (2010), Fiscal decentralisation in the Netherlands. History, current practice and economic theory. Den Haag: CPB Document no. 214.
De Groot, H.L.F., Marlet, G., Teulings, C.N. en Vermeulen, W. (2010), Stad en land, Den Haag: Centraal Planbureau.
Flatters, F., V. Henderson en P. Mieszkowski (1974), Public goods, efficiency and regional fiscal equalization, Journal of Public Economics, 3, pp. 99-112.
Glaeser, E.L. (2011), Triumph of the City, London: Macmillan.
Groot, S.P.T., H.L.F. de Groot en M.J. Smit (2011), Regional wage differences in the Netherlands: Micro-evidence on agglomeration externalities. Amsterdam-Rotterdam: Tinbergen Institute Discussion Paper, no. 2011-050/3.
Hilber, C.A.L., Lyytikäinen, T. en Vermeulen, W. (2011), Capitalization of central government grants into local house prices: Panel data evidence from England. Regional Science and Urban Economics. Ook verschenen als CPB Discussion Paper no. 167, Den Haag.
Marlet, G. (2009), De aantrekkelijke stad, Nijmegen: VOC Uitgevers.
Samuelson, P. (1954), The pure theory of public expenditure, Review of Economics and
Statistics, 36, pp. 387-389.