Overheidstoezicht op internet en media niet langer te scheiden

“Don’t expect government regulation in the telecommunications sector to diminish any time soon” (Carl Shapiro en Hal Varian, Information Rules, 1999, pag. 318).

Sectorspecifieke regulering blijft nodig

Een veel gestelde vraag is nu of een sectorspecifieke toezichthouder voor telecommunicatie nog nodig is, of dat de mededingingsautoriteit (NMa) de ‘laatste’ of ‘bescheiden’ taken van de toezichthouder voor telecommunicatie (OPTA) kan overnemen (zie bijv. Baarsma en Snoep, 2010). Er is immers concurrentie: consumenten kunnen kiezen. Echter, zo eenvoudig ligt het niet. Op het eerste gezicht gaat het inderdaad goed. Toezichthouder OPTA heeft grondig werk verricht en daarmee de liberalisering in goede banen geleid. In een evaluatie van marktwerkingoperaties, op verzoek van het parlement, rapporteerde het Ministerie van Economische Zaken dat de liberalisering van telecommunicatie geleid heeft tot hogere kwaliteit, toegankelijkheid en efficiëntie, meer marktdynamiek zonder grote knelpunten, en meer werkgelegenheid bij lagere reële lonen. Toch heeft OPTA nog stevig grip op de markt. Toegangsregulering stelt concurrenten in staat om gebruik te maken van bestaande netwerken, in het bijzonder dat van KPN. De vraag is of concurrentie in de markt voor vaste telefonie en breedbandig internet voldoende effectief is om zonder regulering op eigen benen te kunnen staan.

Zou toegangsregulering worden stopgezet, dan zakt de concurrentie in. KPN heeft ook al meerdere concurrenten overgenomen, zoals Tiscali en XS4ALL. Prijsstijgingen liggen in het verschiet zonder toegangsregulering. Op langere termijn ziet het er nog ongunstiger uit. De voortgaande technologische ontwikkeling van netwerken vraagt om de aanleg van fijnmazige glasvezelnetwerken. Dat vergt grote investeringen. De markt neigt hierdoor naar een natuurlijk monopolie, ofwel: een situatie waarin een aanbieder efficiënter opereert naarmate hij een groter deel van de markt bedient. Verwacht daarom geen felle, ongereguleerde concurrentie tussen meerdere netwerken met fijnmazige dekking. Concurrentie zal, op zijn best, imperfect blijven.

Het belang van netneutraliteit vormt een extra argument voor toegangsregulering. Netneutraliteit betekent dat internetaanbieders (ISP’s) verkeer doorgeven zonder zich te bemoeien met de diensten en websites die over hun netten gaan. Het internet is zó ontworpen dat alle verbonden computers datapakketjes naar elkaar kunnen verzenden. Het netwerk bekommert zich niet over de inhoud daarvan. Iedereen kan, zonder toestemming te vragen aan de netwerkbeheerder, nieuwe applicaties en diensten aanbieden. Precies dit ontwerp heeft het internet zo succesvol gemaakt. Een open en toegankelijk internet is essentieel voor het ontstaan van de nieuwe ‘Googles’ en ‘YouTubes’. Bij een voldoende groot aantal ISP’s die met elkaar concurreren, kunnen consumenten weglopen bij aanbieders die hen niet goed bedienen. Aanbieders hebben dan zelf prikkels om verkeer niet te discrimineren of te blokkeren. Toegangsregulering helpt bij het in stand houden en stimuleren van concurrentie tussen deze aanbieders.

Maatschappelijk belang groeit

Telecommunicatie is nauw verstrengeld geraakt met internet en de mediasector – een ontwikkeling die bekend staat als convergentie. Telefonie, tekstberichten, muziek, films, games: internettechnologie verzendt alles de wereld rond in pakketjes van nullen en enen, ongeacht over welk netwerk. Economie en maatschappij maken steeds intensiever gebruik van elektronische netwerken.

Economie en maatschappij zijn sterk afhankelijk geworden van elektronische communicatie. Dit roept vele nieuwe beleidsvragen op. Wat betekent deze ontwikkeling voor privacy? Hoe kan de overheid profiteren van het ontsluiten en aan elkaar koppelen van persoonlijke gegevens van burgers? Kan de overheid er misbruik van maken? En hoe zit het met de private sector? Sociale netwerken als Facebook dwingen, bij jongere generaties, andere normen en waarden af over privacy. Is dat wenselijk? Dient de overheid in te grijpen? Een open internet wakkert innovatie aan, maar Apple doet het ook bepaald niet slecht met haar dichtgetimmerde platformen. Verder worden we op nieuwe manieren kwetsbaar. Identiteitsdiefstal en cybercriminaliteit ondermijnen het vertrouwen in digitale technologie en communicatie. In het verlengde hiervan, wat betekent de afhankelijkheid van elektronische communicatie voor onze veiligheid?

Telecommunicatienetwerken vormen een kritieke infrastructuur. Is het ontwerp daarvan voldoende ingericht op dreigingen van buitenaf? Zo niet, gaan we dan het internet met fysieke mankracht bewaken, de Telecommunicatiewet aanpassen of borgen we de prikkels van marktspelers om te investeren in redundantie in de netwerken? Hoe gaan we met deze vragen om in de toekomst?

Door het toegenomen maatschappelijke belang van elektronische communicatie blijven zowel markt als overheid een stevige positie opeisen in deze sector. De publieke en private sector hebben elkaar nodig om de verglazing van netwerken sneller van de grond te krijgen. Bijvoorbeeld door nauwe afstemming en samenwerking. Het kan ook verder gaan. Zo is de gemeente Stockholm eigenaar van het glasvezelnet van de stad. De gemeente verhuurt capaciteit aan concurrerende dienstenaanbieders. Het roept een déjà vu gevoel op: het gaat om een publiek nutsbedrijf zoals de oude PTT, maar dan voor een supersnel netwerk waarop dienstenaanbieders concurreren. Deze ontwikkelingen hebben ook gevolgen voor het toezicht. Verwacht derhalve ook niet dat de regulering van telecommunicatie binnenkort afgerond is. Sterker, het belang van regulering neemt alleen maar toe.

Convergentie van toezicht op telecommunicatie en media

Tot voor kort waren telecommunicatie en media overzichtelijke sectoren voor de betrokken departementen en toezichthouders. Het Ministerie van EL&I is verantwoordelijk voor wet- en regelgeving in de telecommunicatiesector en het Ministerie van OCW voor mediabeleid. OPTA houdt toezicht op de telecommunicatiesector, het Agentschap Telecom gaat over vergunningen en frequentiebeheer en het Commissariaat voor de Media waakt over de mediasector. Ieder zijn eigen domein en daar bovenop een zekere mate van afstemming. Convergentie heeft korte metten gemaakt met dat tijdperk. Wat OPTA doet, staat niet los van het toezicht door het Commissariaat voor de Media en het Agentschap Telecom.

Het belangrijkste voordeel van een geconvergeerde toezichthouder ligt in de slagkracht en effectiviteit van het toezicht. Samenvoeging langs de sectorale dimensie maakt een betere aansluiting, en ook consistentie, mogelijk van regulering van infrastructuur, diensten en content (inclusief omroepdistributie en inhoudelijke aspecten van content). Ook bestaat er inhoudelijke synergie wat betreft technische expertise. Die expertise is essentieel voor effectief toezicht, zodat het de moeite waard is om deze te bundelen. Het onderbrengen van een communicatietoezichthouder bij de mededingingsautoriteit zou kunnen leiden tot te weinig aandacht voor andere vormen van marktfalen dan marktmacht.

Maar het zou uiteraard ook voordelen kunnen bieden. Er is namelijk synergie op het gebied van de economische en juridische aspecten van concurrentie en regulering. Deze synergie kan gerealiseerd worden door alle toezichthouders die zich richten op het functioneren van markten, zoals ook de consumentenautoriteit en de zorgautoriteit, bij elkaar onder te brengen. Dat zou echter geen afbreuk mogen doen aan de benodigde sectorspecifieke profielen en de expertise van sector en technologie die daarbij hoort. Een optie is om een communicatietoezichthouder als aparte kamer onder te brengen bij de NMa, met een helder afgebakend profiel en instrumentarium voor ex ante regulering. Het loont hoe dan ook de moeite om grondig kennis te nemen van de ervaringen met Ofcom in het Verenigd Koninkrijk, om zodoende een goed gefundeerde beslissing over de herinrichting van het toezicht te kunnen nemen. Uiteindelijk maakt de vooruitgang van de technologie een integratie van het toezicht op internet en media onontkoombaar.

Referenties:

Barbara Baarsma, Martijn Snoep, “Voeg toezichthouders NMA, OPTA en NZA en Consumentenautoriteit samen”, Me Judice, jaargang 3, 22 oktober 2010.

De Bijl, P.W.J., “Vernieuwing van toezicht op telecommunicatie en media”, CPB Policy Brief 2011/02, 2 maart 2011.

Ministerie van Economische Zaken, 2008, rapport Effecten Marktwerkingsbeleid, Den Haag.

Shapiro, Carl en Hal R. Varian, 1999, Information Rules, Harvard Business School Press, Boston MA.: lizzardo, Flickr

Dit artikel kan worden overgenomen met bronvermelding. Toezending van bewijsexemplaren wordt op prijs gesteld. © Me Judice