Privatisering maakt gevangenissen niet goedkoper

Een opmerkelijk plan

Het kabinet Rutte is de privatisering van het Nederlandse gevangeniswezen aan het voorbereiden. Het is een opmerkelijk plan dat tot nog toe weinig aandacht heeft gekregen. Tijdens de coalitiebesprekingen tussen VVD en CDA zijn hierover afspraken gemaakt. Op ambtelijk niveau wordt het beleidsvoornemen nu uitgewerkt. Staatssecretaris van Veiligheid Fred Teeven was afgelopen week in Groot-Britannië om meer te weten te komen over de Britse ervaringen met privatisering van gevangenissen.

Het plan tot privatisering is opmerkelijk omdat dit kabinet op vrijwel alle andere terreinen geen blijk geeft van een voorkeur overheidstaken door private partijen te laten uitvoeren. Klaarblijkelijk bestaat daar op dit ene terrein, het gevangeniswezen, wel behoefte aan. De reden moet worden gezocht in de wens tot bezuinigen: de privatisering wordt voorbereid “met het oog op versobering en kosteneffectiviteit”. Het kan allemaal goedkoper, soberder, en privatisering gaat daarbij helpen, zo is de gedachte.

Bezuinigen kan veel directer en eenvoudiger

Als besparing het hoofddoel is, dan is dat op een veel directer en eenvoudiger manier te bereiken: door het gevangenisregime verder te versoberen. Daar is geen privatisering voor nodig; wel een debat over hoe Nederland met gevangenen wil omgaan. Een nog eenvoudiger manier om te bezuinigen is het afstoten van overtollige celcapaciteit. Een aantal gevangenissen is inmiddels gesloten en een aantal nieuwbouw- en uitbreidingsplannen geschrapt, maar nog steeds staan veel cellen leeg – en dat al jaren. Vooral in de jeugdgevangenissen is de overcapaciteit groot.

Besparingen door privatisering zullen tegenvallen. Ervaringen in het buitenland laten zien dat kostenbesparingen door privatisering gering zijn – als ze al worden gerealiseerd. Bron van besparing in de uitvoeringskosten vormen de lagere lonen van gevangenispersoneel dat na privatisering in dienst komt van beveiligingsbedrijven in plaats van een overheidsorganisatie. Besparingen zijn ook te behalen door private bedrijven gevangenissen goedkoper te laten inrichten. Dat zit er voor Nederland voorlopig niet in vanwege gebrek aan nieuwbouw. Het verbouwen van bestaande gevangenissen is peperduur. Dat laten de hoge kosten voor een relatief eenvoudige ingreep als het beter brandveilig maken van gevangenissen in de nasleep van de Schipholbrand zien.

Privatiseren is allesbehalve gratis

Tegenover deze geringe besparingen op de uitvoeringskosten staan hoge kosten om privatisering in goede banen te leiden. Privatisering is alleen eenvoudig als de privaat uit te voeren diensten goed definieerbaar zijn en het werk tegen lage kosten te monitoren is. Dan is alles prima in een contract te vangen en is wat in het contract staat ook juridisch afdwingbaar. Maar hoe ziet een goed contract met een beveiligingsbedrijf er uit? Dat is wel even wat anders dan het contract voor het schoonmaken van kantoorruimtes – een voorbeeld van een minder complexe taak waar desondanks al veel mis gaat in het definiëren van de kwaliteit van de dienstverlening.

Bij privatisering moet de overheid vastleggen hoe het beveiligingsbedrijf om moet gaan met gevangenen, wat te doen bij calamiteiten, welke incidenten moeten worden gemeld, hoe corruptie van personeel te voorkomen, enzovoort. Het bedrijf moet veel dingen gaan vastleggen, ambtenaren gaan dat allemaal volgen en er over rapporteren. Daar gaat ontzettend veel tijd inzitten. Dat is allesbehalve gratis.

Contractuele risico’s

Als een contract met een beveiligingsbedrijf niet alle ongewenste mogelijkheden tot kostenbesparingen dichtspijkert, dan kan dat ernstige gevolgen hebben, niet alleen voor de gevangenen, maar ook voor het personeel. Het personeel zal in de praktijk weinig hebben in te brengen in hoe de contractuele eisen worden geïnterpreteerd, maar wel direct geconfronteerd worden met de gevolgen daarvan.

In een analyse van welke overheidstaken goed zijn te privatiseren noemen de Amerikaanse economen Oliver Hart, Andrei Shleifer en Robert Vishny (1997) juist gevangenissen als een sector waarbij de contractuele problemen het grootst zijn en de winst het kleinst. En dit zijn bepaald geen linkse academici. Zo was Shleifer direct betrokken bij de uitvoering van het plan om van de voormalige Sovjet-Unie in drie maanden een markteconomie te maken door alles in een klap te privatiseren.

Britse bedrijven in Nederlandse gevangenissen?

De eis van aanbesteden maakt de uitdaging om contracten waterdicht te maken nog groter. Een aanbesteding kan in de praktijk een rigide procedure zijn waarbij de overheid genegen is groot gewicht op de prijs en niet op kwaliteit te plaatsen uit angst voor rechtszaken van niet-gekozen marktpartijen. Geïnteresseerde bedrijven komen waarschijnlijk uit Groot-Brittannië, bijvoorbeeld G4S, Kalyx en Serco. Zij zijn de Britse standaarden gewend, die anders zijn dan de Nederlandse. Gevangenen die zowel in Groot-Britannie als in Nederland hebben vastgezeten vertellen dat zij in Britse gevangenissen altijd op hun hoede moeten zijn; in Nederland bestaat veel minder geweld tussen gevangenen.

Kortom, als bezuiniging het doel is, dan wordt privatisering van gevangenissen een grote teleurstelling. Als het kabinet snel van dit plan afziet, kan de staatssecretaris voor Veiligheid zich weer bezig gaan houden met waar hij voor is aangenomen: het bestrijden van de criminaliteit.

Referentie

Oliver Hart, Andrei Shleifer, Robert Vishny, The Proper Scope of Government: Theory and an Application to Prisons, Quarterly Journal of Economics, November, 1997.

Een verkorte versie van dit artikel is 19 januari 2011 verschenen in NRC Handelsblad.