Met kosten-batenanalyse kiezen tussen falende overheid en onvolmaakte markt

Samenspel markt en overheid

De overheid treedt terug. De markt neemt over. Begin april publiceerden twintig ambtelijke heroverwegingscommissies hun bezuinigingsvoorstellen. Volgens deze commissies zullen studenten voortaan een groter deel van hun studie zelf moeten financieren en zijn in de zorg grotere eigen bijdragen nodig. Bij investeringen in infrastructuur wordt meer publiekprivate samenwerking aanbevolen. En zo zijn er nog tientallen voorbeelden. Het volgende kabinet neemt zeker niet alle voorstellen over, maar een bezuiniging van vele miljarden op de overheidsuitgaven betekent dat de overheid meer aan burgers en bedrijven overlaat. In tegenstelling tot wat velen beweren is de markt niet ten dode opgeschreven. In het Nederlandse gemengde economisch stelsel wordt voortdurend tussen markt en overheid gekozen.

Marktwerking wordt door velen beschouwd als de wortel van maatschappelijk kwaad. Marktwerking veroorzaakt volgens Brakman en Van Witteloostuijn niet alleen „collateral damage” zoals bureaucratisering en „vermanaging”, maar wordt door hen ook gezien als een „mogelijk fundamentelere oorzaak van veel amorf aanwezige onvrede” in de samenleving. Volgens hen dankt de PVV zijn bestaan aan de onvrede over marktwerking. De duivel had een betere pers in de Middeleeuwen dan marktwerking in de 21ste eeuw. Wat het debat over marktwerking nodig heeft, is nuchterheid: zakelijke afwegingen in plaats van heksenjacht.

Laten we ophouden om elk beleidsinitiatief dat ons niet zint, marktwerking te noemen. Marktwerking is concurrentie tussen aanbieders om de gunsten van de afnemer die zijn euro maar één keer kan uitgeven. Marktwerking is het kloppend hart van de economie en strekt zich uit van warme bakkers tot internationaal opererende verffabrieken.

Waar tegenstanders van ‘marktwerking’ zich specifiek over opwinden is de introductie van de markt bij overheidsdiensten, deregulering en de aansturing van (semi-)publieke organisaties. De introductie van de markt bij overheidsdiensten betreft operaties waarbij overheidsbedrijven zoals de PTT worden verkocht en maatregelen worden genomen om een dynamische en klantvriendelijke markt te laten ontstaan op de plaats waar eerst een suf overheidsmonopolie zat. Dit heeft tot successen geleid zoals in de telecommunicatiesector en in de luchtvaart. Maar niet altijd, denk aan de NS.

Deregulering betreft beleid waarbij knellende regels worden afgeschaft zodat meer mogelijkheden ontstaan om te ondernemen. Ook dat heeft geleid tot successen, zoals de winkeltijdenwet, maar ook tot falen, zoals bij de taxi’s. De les uit deze gemengde ervaring kan toch niet zijn dat omdat het soms fout gaat, alle succesverhalen waardeloos zijn? De les moet toch zijn dat we lering moeten trekken uit onze fouten en het de volgende keer beter moeten doen?

Aansturing publieke organisaties heeft niets met marktwerking te maken

De discussie over de aansturing van (semi-)publieke organisaties gaat over de introductie van op commerciële bedrijven geïnspireerde managementtechnieken in organisaties die onder de overheid vallen, met als doel meer te bereiken met minder overheidsmiddelen. Dit heeft niets met marktwerking te maken. Net zoals het maken van afspraken binnen huishoudens over hoeveel kinderen krijgen als ze de afwas doen, ook niets met marktwerking heeft te maken. En als de overheid er niet in slaagt om haar eigen instellingen deugdelijk te organiseren dan zegt dat iets over het falen van de overheid en niet over het falen van de markt.

Overigens is het opvallend dat er wel veel ongenoegen is, maar geen oplossing. Behalve dan het onbestemde verlangen naar vroeger toen intrinsiek gemotiveerde Zusters van Barmhartigheid de verpleging deden in ziekenhuizen en de overheid ervan uitging dat ze altijd genoeg financiën zou hebben om iedereen van wieg tot graf te verzorgen. Dat was ook de tijd waarin we kleine huizen hadden en bijna geen auto’s en onze boterham werd gesmeerd met tevredenheid in plaats van tapenade.

De markt is het vertrekpunt

In een nuchtere en zakelijk aanpak van de keuze tussen markt en overheid ligt ons vertrekpunt bij de markt. Dat is een logische keuze, immers de individuele welvaart van de burgers is de basis van de maatschappelijke welvaart. Overheidsingrijpen vereist altijd een inperking van vrijheden en het heffen van belastingen. Alleen door te starten bij de markt kan dit worden gelegitimeerd. Het is ook een praktische keuze, want in een goed functionerende markt slagen burgers er wonderwel in om hun welvaart te optimaliseren. Pas als dat niet lukt, komt de overheid in beeld om het in welvaartstermen beter te doen. Alleen in dat geval is er sprake van een helder gedefinieerd publiek belang. Wordt de overheid als vertrekpunt gekozen, dan kan zij alles wat ze een publiek belang vindt tot die status verheffen. De definitie van publiek belang is dan niet meer dan een cirkelredenering.

Markten functioneren niet altijd goed en falen dan. Daar zijn een aantal redenen voor: marktmacht zoals bij monopolies, externe effecten zoals milieuvervuiling, publieke goederen zoals dijken en defensie, en informatieproblemen zoals gebrek aan transparantie op financiële markten. In al die gevallen van marktfalen lukt het de burgers niet om hun welvaart te verbeteren op de vrije markt. Marktfalen is een reden voor de overheid om in te grijpen en maatregelen te nemen die een hogere welvaart brengen dan de falende markt. Mededingingsbeleid, consumentenbeleid en milieubeleid zijn voorbeelden van overheidsingrijpen dat marktfalen corrigeert. Zo voorkomt de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) dat bedrijven prijzen kunnen opdrijven, zorgen regels voor etikettering van voedsel dat we weten wat we eten, en hebben EU-eisen aan nieuwe auto’s de vervuiling sterk teruggedrongen.

Het criterium voor de keuze tussen markt en overheid is de maatschappelijke welvaart. Als de overheid beleid voert, dan mag worden verwacht dat de welvaartsvoordelen van haar ingrijpen opwegen tegen de kosten. Niet elk overheidsbeleid, hoe goed ook de intenties, zorgt daarvoor. Ook de overheid faalt. Zij wordt beïnvloed door lobbygroepen uit het bedrijfsleven of maatschappelijke organisaties en dient dan een deelbelang en niet de maatschappelijke welvaart. In veel gevallen is de remedie die de overheid voorstelt in welvaartstermen slechter dan de bestaande situatie. Bijvoorbeeld het huidige overheidsbeleid wat betreft koop- en huurwoningen leidt tot een welvaartsdaling blijkt uit een recent CPB-rapport. Critici van de markt gaan er automatisch van uit dat de overheid alleen maar het beste met ons voorheeft en vergeten vaak de kosten voor de belastingbetaler van overheidsbeleid. Op de markt kun je met je euro kopen wat je het liefst wil hebben. Met je stem kun je alleen maar hopen dat in het regeerakkoord ook iets staat wat je aan het hart gaat.

Goed kiezen is moeilijk, maar niet onmogelijk

De keuze tussen markt en overheid is in de praktijk vaak een keuze tussen een onvolmaakte markt en een falende overheid. Dat betekent nog niet dat de situatie hopeloos is. In een recent verschenen boek over beleidseconomie beargumenteren wij dat de keuze tussen markt en overheid gebaseerd moet worden op een welvaartsafweging. Een welvaartsanalyse van beleid klinkt als een heilig principe dat praktisch niet uitvoerbaar is. Dat is niet zo. Kosten-batenanalyses worden momenteel vooral toegepast op infrastructurele investeringen, denk aan de Zuiderzeelijn. Hoewel het lijkt alsof kosten-batenanalyse alleen over harde economische cijfers gaat, zoals omzet en werkgelegenheid, is dat pertinent niet zo. Het welvaartsbegrip is breed en omvat bijvoorbeeld ook milieueffecten en het belang van veiligheid. In het recente SER-advies over markt en overheid wordt voorgesteld een effectanalyse uit te voeren bij beslissingen over het naar de markt brengen van activiteiten uit de publieke sector. Deze zakelijke aanpak is vergelijkbaar met wat wij hier bepleiten.

Ons pleidooi is dat er voor elke substantiële beleidsbeslissing een welvaartsafweging in de vorm van een kosten-batenanalyse wordt gemaakt. Denk daarbij aan voorstellen van de heroverwegingscommissies voor bedragen die in de miljarden gaan, zoals de hervorming van het beleid voor mensen met afstand tot de arbeidsmarkt (uitkeringen, reïntegratie) en van de langdurige zorg (AWBZ). In principe gaat een activiteit naar de markt als daardoor per saldo de welvaart toeneemt. Er staat nadrukkelijk ‘in principe’ want de overheid hoeft zich niet te laten binden door een rekensom. De overheid kan het resultaat altijd naast zich neerleggen of besluiten dat ze het lot van de verliezers zwaarder weegt dan de vooruitgang van de winnaars. Een kosten-batenanalyse maakt in elk geval inzichtelijk wie schade lijdt, wie profiteert en wat het netto oplevert. Niet iedere burger wordt daardoor tevreden maar als hij het niet is, weet hij tenminste waarom.

Dit artikel is eerder verschenen in NRC Handelsblad van 8 mei 2010.